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La gran novedad del último informe de la OCDE es que por primera vez incluyó duras críticas al sistema tributario chileno. Sus economistas remarcaron los mecanismos que favorecen a las elites y detallaron prácticas, como la creación de sociedades de inversión, para eludir el pago de impuestos. En esta entrevista los académicos López y Figueroa, ahondan en los hallazgos de la OCDE y plantean el mínimo de la reforma urgente: eliminar el FUT, el fondo donde las empresas registran utilidades que supuestamente van a invertir pero que, en muchos casos no invierten sino que retiran sin pagar impuestos. Con el FUT, dicen López y Figueroa, el financiamiento de una educación pública está resuelto.
La esencia del sistema tributario no va cambiar. Eso dijo el ministro de Hacienda, Felipe Larraín, cuando le consultaron sobre la reforma que estaba imaginando el gobierno. Más que cambio, Larraín prefiere usar “perfeccionamiento tributario”.
Pero el viento sopla justo en la dirección contraria. El último reporte de la OCDE sobre la economía chilena, difundido esta semana, dedicó varias páginas a la política tributaria nacional. La miró de arriba abajo y la reprobó entera, entrando en la esencia del sistema. Por ejemplo, el Fondo de Utilidades Tributarias (FUT), donde hay miles de millones de dólares acumulados sobre los cuales los empresarios no han pagado impuestos. O las exenciones que benefician a las elites y cuyo último ejemplo quedó registrado en la noticia, publicada por El Mostrador, de que Eliodoro Matte, uno de los empresarios más ricos de Chile, pagó cero pesos en impuestos por la millonaria venta de un terreno en La Dehesa y cuya historia publicó CIPER.
“La inequidad en Chile es alta y el sistema tributario hace poco por reducirla”. “Hay mucho espacio para la elusión tributaria en Chile, lo que también facilita la evasión”. Esas son algunas de las sentencias de la OCDE, cuyo informe está escrito con la frialdad técnica que caracteriza a los organismos internacionales.
Ramón López, profesor de la Universidad de Maryland, fue uno de los académicos entrevistados por los investigadores de la OCDE. De hecho, uno de sus papers, “Fiscal policy in Chile: Promoting Faustian Growth”, constituyó el eje del capítulo tributario del informe del organismo. Según López, quien ha trabajado en conjunto con el profesor de la Universidad de Chile Eugenio Figueroa, la política tributaria nacional es el gran factor que explica la profunda desigualdad que hoy caracteriza a Chile y la preeminencia de industrias extractivas, como las mineras, las pesqueras o las celulosas, por sobre otro tipo de inversiones.
”El 90% de la evasión tributaria en Chile es del 5% más rico de la población”
Los profesores López y Figueroa publicaron la semana pasada en CIPER dos columnas donde abordaron las características y las consecuencias de la estructura tributaria chilena (”Cómo recuperar la enorme cantidad de dinero en impuestos que los más ricos no pagan” y ”Cómo hacer que los ricos paguen más impuestos y la señora Juanita mucho menos”). En esta entrevista, analizan el informe de la OCDE y llaman la atención sobre la necesidad de llevar adelante cambios de fondo al sistema impositivo. “El resto es cosmética”, dicen.
-Nunca la OCDE había analizado de manera tan crítica la política tributaria chilena, ¿por qué lo hace ahora? 
López: Significa que se han superado los mitos; que incluso economistas bastante conservadores, como los de la OCDE, han llegado a entender que el problema de la concentración de la riqueza en Chile es tremendo, mucho peor de lo que las estadísticas indican, y que la única forma de atacarlo es a través del sistema impositivo. Es absolutamente necesario cambiar la estructura tributaria en Chile.
-El ministro Felipe Larraín no habla de cambios ni reformas tributarias sino de algo más leve: “perfeccionamiento tributario…”
López: Definitivamente la cosmética no va a servir aquí. Eso no lleva a ningún lado.
-¿Cuáles son los cambios mínimos? 
López: Si no se toca el FUT (Fondo de Utilidades Tributarias), cualquier cambio va a tener un efecto muy pequeño.
-Por favor, expliquen lo más didácticamente posible qué es el FUT. 
Figueroa: La ley establece que las empresas tienen que pagar por sus ganancias un impuesto que tiene dos niveles. El primero es el “impuesto de primera categoría”, y ahí se paga 20%. Luego, los dueños de esa empresa deben pagar el “impuesto global complementario”, que es hasta un 40%, dependiendo de los ingresos de la persona. Pero la ley dice que este último impuesto usted lo tiene que pagar cuando retire las utilidades. Entonces, qué hacen las personas para eludir ese pago: no retiran las utilidades. Así, éstas se van acumulando y acumulando. Ese es el FUT.
López: La idea era que las empresas usaran esas utilidades acumuladas en el FUT para invertirlas. Sin embargo, las empresas han desarrollado un abanico de estrategias para simular que invierten ese dinero, aunque es sabido que en muchos casos lo retiran. Este hecho es tal vez el factor más importante detrás de la masiva elusión del impuesto a la renta.
Figueroa: Los cálculos actuales indican que en el FUT hay cerca de U$ 200 mil millones en utilidades “no distribuidas” sobre las cuales no se ha pagado impuesto. Eso implica entre U$20 y US$30 mil millones de impuestos que nunca se han entregado al Fisco y que podrían invertirse, por ejemplo, en mejorar la educación de la población.
-El ministro Felipe Larraín señaló que no iba a tocar el FUT. 
López: El FUT es la madre de casi todas las elusiones tributarias, es el mecanismo fundamental. Chile tiene un tratamiento ejemplar en términos de evasión tributaria del IVA y ha logrado que sea una de las más bajas del mundo. Sin embargo, la evasión tributaria del impuesto a la renta es similar a la de El Salvador, y eso tiene que ver directamente con el FUT. Para que se haga una idea, en Chile la tasa de evasión en el IVA es de 10%, versus una tasa de evasión de los impuestos a la renta de alrededor de 50%. Ese nivel de evasión es muchísimo más alto que en la mayoría de los países del mundo.
“La Concertación cometió errores tremendos en materia tributaria”
-¿Quiénes realizan principalmente esa evasión? 
López: El 90% de la evasión la realiza el 5% más rico de la población. Esto es muy llamativo, porque el Servicio de Impuestos Internos (SII) se considera una institución muy eficiente. Sin embargo, parece que dedica una gran parte de sus recursos a controlar a los pequeños y a los medianos, pero no a los grandes. Teóricamente, como tenemos un país tan concentrado, debiese ser más fácil controlar a los grandes. Por eso yo pienso que el SII tiene miedo. Los auditores tienen miedo de meterse en algunas cosas.

LAS “CHAUCHAS” DEL GRUPO LUKSIC

-Una de las ideas centrales de sus investigaciones es que en Chile el sistema tributario ha permitido a unos pocos apropiarse de las “rentas económicas” en sectores como la minería, la pesca y también los bancos ¿Qué son las “rentas económicas”?
López: Son las riquezas generadas por distintos agentes económicos y de las que se apropian individuos o empresas porque tienen privilegios especiales, muchos de ellos otorgados por el Estado. En el caso del cobre, la renta económica es el valor del recurso cobre que se extrae y que ha ido a parar a las utilidades de las empresas mineras. Esa riqueza es de todos los chilenos, pero las empresas se la llevan sin ninguna retribución.
Figueroa: En Australia, por ejemplo, todas las empresas mineras pagan un impuesto de 28%, pero además les quitan un 50% de sus beneficios. Aquí nuestro royalty es del 5%.
-¿Chile cobra pocos tributos a las mineras? 
López: Hay dos asuntos que considerar en ese tema. Primero, en los últimos cinco años las empresas privadas del cobre han tenido tremendas ganancias. Hablamos de tasas de retorno después de impuestos altísimas, más de 50% anual sobre su capital, o sea en dos años pueden recuperar el capital inicial. En segundo lugar, está la comparación internacional. En Australia, las mineras tienen un tratamiento muchísimo más drástico desde el punto de vista impositivo, igual que en otros países de América Latina. A eso hay que agregar un hecho muy relevante: si bien las reservas de cobre en Chile son bastante grandes, algunos hablan de 35 años, otros de 70, el problema no es tanto el volumen de reservas sino que los precios. Es muy factible que esta bonanza del cobre de los últimos años termine. Entonces, lo que está haciendo Chile es perderse una gran oportunidad de formar un capital de largo plazo. Ese capital se deja ir a través de las compañías extranjeras.
-En sus investigaciones ustedes plantean que no solo las empresas mineras obtienen rentas económicas, sino también la banca, las AFP. ¿Cómo se produce la renta en esos sectores? En el caso de los bancos, ¿dónde está “el cobre” del que se apropian? 
López: Está en el poder monopólico que les ha asignado el Estado. Cuando tienes sectores como los bancos, las AFP, que están protegidos, donde no hay competencia, en el fondo les permites coludirse. Y se coluden. Ahí están los pollos o las farmacias. Es un sistema de monopolios generalizado. Y ellos, ¿a quiénes explotan? ¿De dónde sacan sus ingresos?: se los roban a los consumidores. Porque el consumidor paga más por algo peor. Cuando tienes un sistema impositivo tan leve, los incentivos para hacer esas manipulaciones son muy altos, y eso hace que todo el mundo esté buscando rentas en este país.
-Ustedes llegan a concluir que un tercio del PIB corresponde a rentas económicas…
López: El promedio del PIB es alrededor de 150 mil millones de dólares. De ese monto, 50 mil millones de dólares son ingresos de los cuales alguien se ha apropiado, sin pertenecerles, a través de medios legales o ilegales. Ahí se incluyen empresas pesqueras, celulosas, mineras, bancos, farmacias. Los economistas tradicionales te hacen creer que los ingresos son la productividad marginal del capital y del trabajo; nos dicen que estos empresarios son fantásticos porque encuentran formas de invertir muy productivas que nosotros, el resto, como somos tontos, no descubrimos. Por eso “se justifica” que los retornos de una hora de trabajo de ellos equivalgan a un millón de horas de un tipo normal. Nos dicen que eso está bien, que hay que promover a este tipo de empresarios y no ponerles impuestos, porque sino ellos nos van a privar de su inteligencia. Eso es falaz.
-Son las rentas entonces las que explican la gran concentración del ingreso y por ende la desigualdad que hay en Chile. 
López: Sí, ahí está la explicación. Y hay que remarcar que la concentración de riqueza que hay en Chile es muchísimo peor de lo que dice la encuesta Casen. En esa encuesta los más ricos no están representados. De acuerdo a nuestros estudios, los cinco hombres más ricos de Chile, que están en la Forbes, acumulan ingresos equivalentes a cinco ó seis millones de chilenos. Estamos hablando de Luksic, Angelini, Matte, Paulmann y Piñera. Cada uno de ellos gana lo mismo que un millón de chilenos.
-Entonces, cuando vemos en la Teletón que los Luksic donan mil millones de pesos, ¿qué están donando? 
López: Las chauchas, eso es lo que ganan en una hora.

DESIGUALDAD

-Considerando lo que arrojan sus investigaciones, ¿la desigualdad en Chile ha sido siempre la misma, o los niveles actuales son los peores de la historia? 
López: Es difícil saberlo, porque los datos sobre desigualdad previos a los ‘60 son insuficientes, pero ciertamente estamos en el peor momento desde la dictadura. Además, durante los gobiernos de la Concertación se cometieron errores tremendos que promovieron esa situación. Primero, un error por omisión fue haber dejado que pequeños grupos económicos y empresas internacionales se apropiaran de enormes rentas. Pero también se cometieron errores por acción. Por ejemplo, se eliminó el impuesto a las ganancias de capital, lo que es una aberración increíble. Y eso se hace el año 2001, en el gobierno del Presidente Lagos. Otro error central fue la creencia de que no había un potencial redistributivo a través de los impuestos, es decir, que para mejorar la equidad el camino no era aumentar los impuestos de los más ricos.
-Eso fue un dogma para la Concertación. 
López: Claro, y ese dogma viene de un paper que publicó Eduardo Engel (“Reforma Tributaria y Distribución del Ingreso en Chile”, 1998), al que le dieron mucho bombo, pero se demostró que estaba equivocado. Otro error fue la forma en que se entendió el IVA. El IVA, se sabe, es un impuesto totalmente regresivo porque afecta más el ingreso de los pobres y de la clase media que de las clases altas. Pero además, el IVA tiene exenciones, y casi todas ellas favorecen a los grupos de altos ingresos. Ese fue uno de los grandes errores de la Concertación: haber “comprado” que era buena idea tener un IVA de esta magnitud, porque era la manera de permitir un ingreso fiscal mínimo sin necesidad de gravar a las elites. Esta idea viene del Fondo Monetario Internacional (FMI) y aunque se ha aplicado en muchos países, en ninguno se llegó al extremo que en Chile, donde tenemos uno de los IVA más altos del mundo. Finalmente está el efecto indirecto de estas políticas tributarias que, en la práctica, favorecen negocios en sectores muy intensivos en capital y recursos naturales.
-¿Qué opinan de la propuesta del ex ministro de Hacienda y actual candidato Andrés Velasco, quien dice que para combatir la desigualdad se necesita más empleo? 
Figueroa: Con la misma estructura tributaria vamos a seguir produciendo el mismo tipo de empleo precario, es tan sencillo como eso.
López: Me parece que aparte de ese tema hay algo mucho peor en la propuesta de Velasco, pues él plantea generar esos empleos a través de subsidios. ¿Y a quién se va a subsidiar? A estas mismas grandes empresas. Entonces, ahora no solamente vamos a tener una política tributaria tremendamente sesgada a favor de estos grupos de altísimo poder económico y político, sino que además les vamos a meter subsidio para que generen más empleo. Esos son empleos de pésima calidad. Entonces, ¿qué efectos van a tener sobre la distribución de ingresos? Al contrario. Es una cosa repugnante.

INVERSIONES CHATARRA

-Una de las ideas centrales que ustedes plantearon en sus columnas es que el sistema tributario ha incentivado un tipo de desarrollo nefasto para Chile, muy concentrado en la industria primaria. 
López: Lo que pasa es que cuando tienes un sistema que permite utilizar los recursos en forma gratuita a un pequeño sector de la población, las elites, eso se transforma en un incentivo muy grande y hace que asfixie otro tipo de actividades porque las ganancias son muy grandes. En los últimos cinco años, las empresas privadas del cobre han tenido ganancias del 80% anual de su capital. Cuando las tasas de ganancias son tan espectaculares, y se gravan de una forma tan leve, el capital se orienta a ese tipo de actividades en vez de tecnología, por ejemplo. Y además de regalarles los recursos naturales, también les regalamos el medio ambiente. Entonces, indirectamente, el sistema tributario favorece que no se instale aquí una industria tecnológica y estimula en cambio la extracción de minerales.
“La concentración de riqueza que hay en Chile es muchísimo peor de lo que dice la encuesta Casen”
-¿Cómo las favorece? 
López: Permitiéndoles a las mineras, entre otras cosas, no pagar por importantes insumos, como es el medio ambiente y los recursos naturales. Estas empresas son muy intensivas en esos recursos y si no pagan por esos insumos, su rentabilidad crece. Por otro lado, las otras industrias que no se han desarrollado todavía, tienen que pagar por todos los insumos que utilizan. Esa es la diferencia. El sistema tributario, por los incentivos que posee, artificialmente hace que sean más rentables las mineras, las salmoneras, y ellas se llevan el mejor capital humano. Y eso hace que disminuya la capacidad de creación de conocimiento en otras industrias.
-O sea, el empuje que tiene la industria minera se produce básicamente porque no se le cobra lo que debería cobrársele por los recursos naturales, el medio ambiente…
López: Exactamente. Tú dejas que una industria tenga una rentabilidad después de impuestos de 60 por ciento.
-Ahora las mineras argumentan en su defensa que esa rentabilidad recién la están teniendo actualmente, después de años de inversión. 
López: Pero esas cifras son un promedio de los últimos cinco años.
Figueroa: Nadie está diciendo que les cobremos todos los años la misma renta. La renta varía de acuerdo al precio del mineral. Si el mineral sube, hay más renta, y por lo tanto se le quita más renta. Si el precio del mineral baja, baja la renta y se le quita menos renta.
-Nivelando de esa manera la industria, obteniendo las rentas que corresponde, ¿se abren espacios para la existencia de otras industrias? 
López: hay dos cosas. En el corto plazo, les disminuyes la rentabilidad, haces menos atractivo invertir en esos sectores y por lo tanto hay disponibilidad de capital humano y capital físico para invertir en sectores tecnológicos y otros que nos permitirán salir del subdesarrollo. Porque en base a la minería no vamos a salir del subdesarrollo. Esa es una cosa. Pero en el largo plazo, este tipo de gravámenes pueden generar enormes recursos. Si graváramos a la industria privada del cobre de la misma manera que se grava a Codelco, podríamos duplicar los ingresos tributarios y eso le permitiría al Estado invertir en lo más escaso: educación y salud.
-Las últimas cifras del Comité de Inversión Extranjera dicen que ha aumentado la inversión que llega a Chile, pero que la mayoría tiene que ver con el sector primario, básicamente minería. 
López: Ese es el problema, que están todos los incentivos dirigidos a promover inversión en capital físico, aunque sea inversión chatarra.
-¿Por qué chatarra? 
López: Porque son proyectos que no son rentables para el inversionista, pero que se realizan porque la estructura tributaria los incentiva y los vuelve rentables. El impuesto te baja el costo de oportunidad del capital y por eso vuelven rentables los proyectos chatarra.
Figueroa: En otras palabras, la rentabilidad propia del proyecto no justifica hacerlo.
-¿Pero no puede ser que esa sea una política de incentivo a la inversión? 
López: Pero es una pésima política porque te quedas con los peores proyectos. Si otro país tiene una tasa de 40%, ese país se queda con los mejores proyectos y tú te quedas con las porquerías. Esto tiene un efecto negativo sobre el ingreso nacional. Estos proyectos rentan un 8% pero el costo para el país es de 10%. Pierdes plata a nivel de país. Ese proyecto entonces no debiese hacerse. Sin embargo, el sistema impositivo dual que tenemos hace que ese proyecto se haga rentable, y se quede en el país. Ese es otro problema entonces de nuestro sistema tributario: fomenta proyectos chatarra.